Planując realizację inwestycji na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej “MPZP”), w pierwszej kolejności należy zapoznać się z jego zapisami – już na wstępie może się bowiem okazać, że MPZP wyklucza możliwość przeprowadzenia danej inwestycji. Ustalenie tej okoliczności pozwoli zaoszczędzić potencjalnemu inwestorowi i czas i pieniądze (ale właściwie, czy to nie jest jedno i to samo?). Zdarza się jednak, że zapisy MPZP są na tyle enigmatyczne, że nie sposób przesądzić, czy inwestycja na danym terenie jest dopuszczalna (czasem sami prawnicy i architekci mają problem). Co wówczas?

Na wstępie kilka uwag ogólnych na temat wykładni MPZP. W wyroku z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. II OSK 353/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził odwołując się do piśmiennictwa, że “plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu.” Z kolei w innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że MPZP jako akt prawa miejscowego winien cechować się jednoznacznością, a sformułowania nieostre i wywołujące wątpliwości co do ich znaczenia nie są w nim pożądane. W razie braku definicji ustawowych danych pojęć (które ustawodawca może przecież w akcie prawnym wprowadzić) należy stosować znaczenie słownikowe tych słów (szerzej: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 roku, sygn. II OSK 2085/11). Trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż “Obywatele, czytając plan zagospodarowania przestrzennego, muszą mieć zaufanie do tego, co czytają. Przeciwne twierdzenie oznacza podważenie wiarygodności prawa i zaufania do prawa stanowionego. Byłyby to zjawiska niepożądane ze społecznego punktu widzenia.”

Nie bez powodu dodałem w nawiasie słowo “wiążąca”, bowiem gdy jesteśmy inwestorem zasadniczo tylko taka wykładnia nas interesuje, zanim poniesiemy jakiekolwiek koszty związane z inwestycją. I tu pojawia się problem. Ustawodawca nie wyposażył bowiem żadnego organu w uprawnienie do dokonywania wiążącej wykładni aktu prawa miejscowego (w rozumieniu art. 87 ustęp 2 Konstytucji RP), na etapie jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (dalej “PNB”).

Zgodnie bowiem z art. 35 ustęp 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem PNB lub odrębnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany właściwy organ (starosta) sprawdza zgodność projektu z zapisami MPZP (lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy w razie braku MPZP) – i właśnie w tej sytuacji mamy do czynienia z wiążącą wykładnią. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 13 października 2011 roku w sprawie sygn. II SA/Lu 517/11 “To organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest w oparciu o wszelkie dostępne dowody ustalić jakie zapisy planu (z uwagi na położenia działek) się do nich odnoszą. Innymi słowy do interpretacji uchwały w sprawie planu miejscowego, będącej niewątpliwie aktem prawa miejscowego, uprawnione i zobowiązane są organy administracji prowadzące w tej sprawie postępowanie (Starosta L. i Wojewoda). Jest to bowiem wykładnia obowiązującego prawa, stanowiąca główne zadanie organów administracji, stąd przerzucanie kompetencji w tym zakresie na inny organ administracji publicznej jest niedopuszczalne”. Jednak taki tryb procedowania, w razie wątpliwości co do zapisów MPZP, jest dla nas jako inwestora niekorzystny – owszem, otrzymamy wiążącą wykładnię zapisów MPZP, ale wiązać się to będzie z koniecznością uprzedniego poniesienia znacznych kosztów wynikających z przygotowania projektu budowlanego, a możemy przecież dostać decyzję odmowną (w razie niekorzystnej interpretacji). Oczywiście istnieje możliwość odwołania się od tej decyzji (a dalej złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego), ale zakładam, że takie rozwiązanie nas nie interesuje, bo zależy nam na czasie. Wobec tego, czy trzeba działać niejako w ciemno i liczyć, że starosta dokona właściwej (czytaj: korzystnej dla nas) interpretacji MPZP i wyda (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) PNB?

Prawnik lub urbanista

Jeśli potencjalny inwestor nie ma wiedzy i doświadczenia na temat zagospodarowania przestrzennego, nie czuje się na siłach do samodzielnej wykładni MPZP (albo mu się nie chce), nie występował nigdy o PNB albo przeraża go myśl, żeby samemu to wszystko robić, w pierwszej kolejności sugeruję skorzystanie z pomocy fachowca – prawnika specjalizującego się w zakresie obrotu nieruchomościami oraz prawa administracyjnego (zwłaszcza, że może kompleksowo ocenić dany projekt) lub architekta-urbanisty. Jeśli i oni mają wątpliwości co do możliwości zrealizowani inwestycji w świetle ustaleń MPZP, to znaczy, że zapisy MPZP rzeczywiście są niejednoznaczne 😉 W takiej sytuacji pozostaje inne praktyczne i czasami niezwykle pomoce rozwiązanie – złożenie wniosku o wydanie interpretacji (opinii) przez urbanistów, którzy opracowywali ten MPZP. Urzędnik jako to urzędnik – raczej sztywno trzyma się przepisów. Gdy urbaniści w swojej opinii jednoznacznie stwierdzą, że planowana przez inwestora inwestycja będzie zgodna z ustaleniami MPZP, urzędnik (pracownik starosty) raczej nie będzie tego kwestionował i wyda PNB. W końcu kto jak kto, ale urbaniści wiedzą co napisali 😉 Oczywiście za wydanie opinii/interpretacji przez urbanistów trzeba będzie zapłacić, ale nie będą to znaczne koszty, a taka korzystna opinia/interpretacja może przechylić szalę. W praktyce takie zagrywki się stosuje i czasem przynoszą pożądany skutek.